День в истории: в России впервые учредили министерства

Когда «больше» - не значит «лучше»

Любое более или менее большое государство на ранних стадиях своего развития сталкивается с проблемой организации управления – даже самый талантливый правитель не способен заниматься сразу всеми государственными делами, ему неизбежно приходится передавать государственному аппарату управление отдельными сферами государственной жизни. Такими «проводниками» государственной власти сначала были отдельные люди – государь делегировал им полномочия в самых разных сферах. Именно так, предположительно, на Руси сложились приказы (прямые предшественники коллегий и далее - министерств) – некоторые из них даже назывались именем человека, которому было поручено ведение дел, относящихся к приказу («Приказ дьяка Варфоломея», например).

Если на ранних этапах истории Московского государства можно было обойтись без четкого структурирования государственного управления, то со временем их количество неизбежно увеличивалось. Что неудивительно, ведь едва ли не на каждое новое явление в российской политике по привычке создавался новый приказ. К концу XVII в. общее число приказов составляло 80–90, но постоянно функционировали лишь около 40. За 50 лет XVII в. (с 1640 по 1690 гг.) количество чиновников выросло в 4 раза. Бывало, что полномочия приказов пересекались, сами приказы порой дублировали друг друга, создавая тем самым путаницу. Система государственного управления стала громоздкой и тяжело управляемой.

Проблему радикально решил Петр Великий, переняв шведский опыт управления, и учредив вместо неповоротливых приказов стройную систему коллегий. Вместо 50-ти приказов, доживших до реформы, учреждалось 9 коллегий европейского образца, руководствовавшихся совещательным (коллегиальным) принципом - Иностранных дел (внешняя политика); Военная коллегия (армия); Адмиралтейств-коллегия (флот); Камер-коллегия, или Коллегия казенных сборов (управление государственными доходами); Юстиц-коллегия (суд); Коммерц-коллегия (торговля); Штатс-контора (ведение государственных расходов и составление штатов по всем ведомствам); Берг-Мануфактур-коллегия (промышленность и добыча полезных ископаемых); Ревизион-коллегия (государственный контроль).

Эта система также имела свои минусы – коллегиальная ответственность часто означала отсутствие ответственности как таковой. Решения ввиду необходимости совещания принимались медленно. Отчасти сохранилась болезнь «приказного» периода – например, Берг-, Мануфактур- и Коммерц-коллегии могли выполнять одну и ту же функцию. Вне сферы контроля коллегий долгое время оставались важнейшие функции — полиция, просвещение, медицина, почта. Постепенно, правда, система коллегий дополнялась новыми отраслевыми органами, получившие название канцелярий. Канцелярия могла управляться как коллегиально, так и единоначально.

Такая система в более или менее неизменном виде просуществовала вплоть до начала XIX века. Разве что Екатерина II, предпочитавшая прямое управление, отменила большинство коллегий и передала большую часть их функций генерал-губернаторам и военным губернаторам. Павел I, которому доставляло удовольствие отправлять решения Екатерины на свалку истории, коллегии восстановил, и даже попробовал реформировать их по принципу единоначалия, ориентируясь на опыт наполеоновской Франции – ввел некоторые министерские посты, но сами министерства создать то ли не хотел, то ли не успел – довести реформу до победного конца простояло его сыну Александру I.

Единоначалие

«Дней Александровых прекрасное начало» полностью переформатировало систему государственного управления. С ориентацией на европейские образцы создавались восемь министерств, каждый министр нес личную ответственность перед монархом. Каждое министерство получило следующую структуру: во главе министерства стоял министр с товарищем (т.е. заместителем), при министре имелись канцелярия и совет. Рабочий аппарат министерств состоял из департаментов, которые делились на отделения, а отделения на столы.

Одновременно были провозглашены подчинение министров действующим законам и их ответственность за успешность деятельность вверенного им ведомства.

Министерская система базировалась на вертикальном подчинении главе каждого ведомства системы местных отраслевых учреждений. Эти учреждения подчинялись министерству (или главному управлению на правах министерства) в административном отношении и были обязаны регулярной отчетностью. Все "места и лица", подчиненные министру, должны были исполнять его предписания "с точностью и беспрекословно". Назначения и увольнения, чинопроизводство, награды и назначение пенсий всех должностных лиц данного ведомства зависели от министра.

Эта система существовала вплоть до Октябрьской революции, глобально изменялось лишь количество ведомств. Потом министерства заменили советские наркоматы – народные комиссариаты. Однако 15 марта 1946 г. наркоматы по сталинской инициативе были преобразованы в министерства, круг замкнулся, позволяя говорить о преемственности современных министерств с самыми первыми министерствами, учрежденными в 1802 году.