2010

12 июня: Государственная драматургия РФ

У меня на столе лежат документы, которые сыграли, если не решающую, то очень важную роль в становлении и развитии российской государственности. Я не буду их перечислять, это займет слишком много журнального места, я буду просто их упоминать по ходу нашей маленькой исторической пьесы под названием «Российская Федерация как итог войны «суверенитетов» за административно-территориальный передел страны».
 

«Парад суверенитетов»


И хотя пьесу мы назвали исторической, она продолжается и в наши дни. Последний ее акт не написан до сих пор. Объединение Коми-Пермяцкого округа с Пермской областью, Красноярского края с Таймыром, Усть-Ордынского Бурятского автономного округа и Иркутской области, Эвенкийского АО и Тюменской области частью уже произошло, частью находится на завершающем этапе. На очереди Курганская область с Челябинской, Санкт-Петербург и Ленинградская область, Москва и Mосковская область. И не только. Например, много разговоров в СМИ о грядущем объединении Удмуртии с Кировской областью и дальнейшим вхождением этого новообразования в Прикамский край с общей столицей в Перми. Не меньше дискуссий – об укрупнении сибирских регионов и дальневосточных территорий.
Тут необходимо заметить, что исторически укрупнение административных частей в нашей стране всегда происходило тогда, когда требовалось жесткое, централизованное управление, чтобы не допускать распада и ослабления российского государства.


Нынешний процесс укрепления начался еще в 90-х годах прошлого века и был напрямую связан с распадом страны, когда так называемый «парад суверенитетов» поставил Россию на грань развала. Собственно, сам «парад суверенитетов» был спровоцирован заложенной еще в советскую эпоху системой неравноправия регионов. Бывшие автономные ССР (в том числе УАССР), входившие в РСФСР, явочным порядком подняли свой статус до уровня – ни больше ни меньше – суверенных государств! В первой Конституции Удмуртской Республики так и говорилось: «...является суверенным государственным образованием в составе Российской Федерации...».


Притом что действующая тогда общероссийская Конституция 1977 года юридического главенства на федеральном пространстве не имела. Например, статья 17-я чеченской Конституции провозглашала республику независимым государством, но уже о том, что она «в составе РФ», там нет ни слова. Так что Удмуртия и ее суверенитет были конституционно независимы в очень мягком варианте. И не только по сравнению с Чечней, но даже со своим ближайшим соседом – Татарстаном. Так, в статье 59 Конституции Татарстана было записано, что республика лишь «ассоциированное с Россией государство»...
То есть получалось, что Татарстан не входил в состав РФ, а только в некую (без статуса и даже названия) ассоциацию с ней! В Конституции Карелии, Тувы, Якутии вообще устанавливалось верховенство местных законов над общероссийскими...


Понятно, что в такой ситуации регионы, более развитые в экономическом отношении, но не имевшие таких конституционных «привилегий», с подобным неравноправием смириться не могли. Один за одним области и края России начали требовать такой же независимости, как у национальных республик.
 

В 1993 году, когда резко обострилось противостояние исполнительной и законодательной власти в первопрестольной, на каждом квадратном сантиметре провинциальной России разгорелась борьба за симпатии регионов. Борис Ельцин предоставлял налоговые льготы Калмыкии и большую, чем у других, экономическую свободу республике Коми. А в ответ на это председатель Совета народных депутатов РФ Руслан Хасбулатов собирает совещание глав областей по поводу повышения статуса регионов...
 

Отвоевывая статус-кво...


И вот в результате конституции 89 регионов РФ в 1993 году получают статус «субъектов Федерации» хотя неравноправие, разумеется уже существовавшее, так и остается. Экономика той же Калмыкии не сопоставима с экономикой, например, Челябинской области, а с другой стороны, калмыцкая Конституция – это не совсем одно и то же, что Устав Челябинской области. Тут дело не в названии, а в статусе...


Например, статья 65 Конституции РФ просто перечисляет субъекты, составляющие Федерацию. Но даже в этом перечислении зафиксирован их разный статус. Во-первых, субъекты не записаны в алфавитном порядке, а разбиты на группы: сначала идут республики, статус которых определяется собственной конституцией (в их числе и Удмуртия), затем края и области, города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), единственная автономная область (Еврейская АО) и, наконец, автономные округа (их 10). У всех субъектов, кроме республик, статус определяется уставом. Кроме того, в неприкосновенности был оставлен «матрешечный» (еще советский) принцип взаимоотношений краев и входящих в них автономных округов.


В статье 66 Конституции РФ подчеркивается, что регулироваться эти отношения могут как федеральным законом, так и договором между властями края и округа. Одним словом, полная аморфность, так сказать, права вольнослушателей в вузе, а вместе с тем – никаких прав...

 


Но вот наступил дефолт 1998 года, а вместе с паникой и всеми сопутствующими прелестями кризиса в качестве ответной реакции на них – новый всплеск интереса к укреплению регионов, к централизации власти. Первый попавшийся под руку повод к этому: так легче выжить... Хотя, разумеется, главными были политические мотивы. О слиянии субъектов Федерации заговорили на самом высоком уровне. Первым такую идею высказал тогдашний глава «пожарного» правительства Евгений Примаков. Интересно, что более или менее внятный отклик на местах эта идея получила только в регионах-донорах, которые, по мысли того же Примакова, должны стать ядром новых больших губерний. А вот категорически против высказались все лидеры национальных субъектов Федерации. Даже Татарстан. Хотя в экономическом отношении он был посильнее многих краев и областей. Словом, главы национальных республик решили, что проблему сохранения национального суверенитета можно успешно решить только с помощью общегосударственного суверенитета.


Кроме этого, было еще одно большое «но». Многие губернаторы не могли согласиться с потерей статусных благ, с великим трудом отвоеванных для себя. Их поддерживали преданные им депутаты, подконтрольные главы муниципальных образований, «карманная» пресса, местный околобюджетный бизнес...


Со сменой верховной власти в стране в 2000 году от Владимира Путина ожидали пересмотра региональной политики в пользу административно-территориального передела. Поэтому губернаторы бросились наперегонки угождать «новому направлению во внутренней политике Кремля». Новгородец Михаил Пруссак первым, кстати, предложил отменить выборность губернаторов и назначать глав субъектов Федерации указами, то есть за 3 года до Беслана и 13 сентября 2004 года, когда это было реализовано на практике...


А кемеровский губернатор Аман Тулеев предложил поделить всю Россию на 30-35 регионов. Но всех превзошел Юрий Лужков. Он послал в Кремль подробный план нового административного деления страны: «Для централизации и укрепления вертикали власти и института федерального присутствия в регионах». Лужков предложил образовать всего 12-15 федеральных округов, каждый из которых состоял бы из существующих субъектов во главе с избираемыми губернаторами. Но руководитель округа должен назначаться указом президента. И именно он должен курировать все территориальные органы федеральных министерств и ведомств, следить за расходованием средств, поступающих в регионы. Практически Путин, создавая институт полпредов, собственно, развил и реализовал идею Лужкова...
 

С экономической точки зрения, создание крупных административно-хозяйственных единиц, в общем-то, вполне оправданно. Получатели федеральных денег, сгруппированных вокруг мощного донора (например, Пермская область, Татарстан или Красноярский край), могут ослабить нагрузку на федеральный бюджет и сами получить дополнительный толчок к развитию.
 

Курс на слияние и укрепление


Но непонятно, однако, как равномерно сгруппировать отстающих и сильных. С Удмуртией все ясно. Нефтедобывающий регион с фундаментом «оборонки» плюс высококвалифицированный ресурс рабочей силы плюс еще десятки плюсов. Хотя почти 15-процентный дефицит бюджета, которого, правда, не должно быть в принципе, учитывая вышеуказанные плюсы. Но это отдельный разговор...
Так что, если брать Приволжский ФО, то кроме Кировской области, которая и до кризиса 2008-2009 годов не вселяла экономического оптимизма своими достижениями, других кандидатов в «слабые» регионы просто нет. Но та же картина, например, и в Уральском ФО. Здесь только Курганская область – вечный иждивенец федерального округа.


Но совсем другая картина в Южном ФО, где, казалось бы, земля должна кормить не только местное население, но и десяток соседних территорий. Но образцом процветания и плодородия для РФ Южный округ не стал. Здесь нет ни одного донора. Поэтому у нового полпреда Хлопонина после относительно беспроблемного правления в Красноярском крае сегодня главная неразрешимая проблема это, как достигнуть хотя бы минимального самосодержания, – некоторые территории (Чечня, Ингушетия, Кабардино-Балкария и другие), например, на 80-90% зависимы от бюджетной помощи из центра.
Помимо экономической составляющей, есть еще и политическая. Федеральный курс на объединение встречал и будет встречать сопротивление административного аппарата на местах. Хотя на словах все главы регионов готовы к объединению.


Но есть и юридическая составляющая в этом процессе торможения объединительного курса. Так как юридически любое объединение-разъединение субъектов Федерации должно регулироваться Федеральным Конституционным законом от 17 декабря 2001 года «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РФ». В число основных требований к образованию нового субъекта входят: добровольная основа для объединения и необходимость учитывать сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи территорий. Все это, если брать Удмуртию, Кировскую область и Прикамский край, у нас есть. Ну а свободное волеизъявление – задача технологически несложная, примерно такая же, как, скажем, переход в новый часовой пояс. Любопытно, что и у Абхазии с Южной Осетией все в порядке с конституционными требованиями российского закона об объединении. Есть только одна, но существенная проблема – отрицательная реакция на это международного сообщества и прежде всего Евросоюза и США...

Все боятся при объединении или другой административной реорганизации потерять свой статус, свой кусок власти. Это факт. Не учитывать его в серьезной аналитике то же самое, что не брать во внимание температуру воздуха и воды при образовании льда.

 

Региональный «лед» государственности

 

И еще один юридический момент. Сам Президент РФ ограничен в этом вопросе все тем же конституционным законом. Например, Дмитрий Медведев не может единоличным указом изменить существующий статус области или республики. И даже не имеет права предложить (!) им объединение... Такая инициатива должна исходить только от самих субъектов. И это очень важный момент, хотя если взять сегодняшнее де-факто, то для президента этот барьер вряд ли является таким уж непреодолимым. Однако ни Путин, ни Медведев пока не пытались его обойти. Во всяком случае, прямо и открыто.


С другой стороны, и регионы не очень-то спешили воспользоваться своим конституционным правом на объединение. Хотя и такие попытки были. Возьмем, к примеру, идею объединения крупных сибирских регионов. Целых 12 лет эта романтическая мечта о возрождении и создании Сибирской республики (была такая в 1918-1920-х годах) жила в умах политической элиты Сибири, пока не сменилась жесткой и абсолютно прагматичной борьбой, начиная с 2005 года, за власть между политиками и крупным бизнесом сибирских регионов.


Еще в 1993 году, в момент противостояния Ельцина и Верховного Совета, несколько сибирских губернаторов по инициативе тогдашнего главы Новосибирской области Виталия Мухи создали межрегиональную ассоциацию «Сибирское соглашение». Она задумывалась как прообраз Сибирской республики, независимой от Москвы (!) и ее непредсказуемых лидеров, выкачивающих из Сибири природные ресурсы и налоги, которые тратились, по мнению сибиряков, как минимум бездарно.


Сибирское соглашение открыто поддерживало Верховный Совет и противостояло Ельцину. Сибирские лидеры всерьез подумывали о предоставлении Руцкому и Хасбулатову своего сибирского плацдарма для контратаки на Кремль! После того как Ельцин разогнал Верховный Совет, пыл сибирских мининых и пожарских поостыл, а Муху специальным указом Ельцин освободил от обязанностей губернатора. Само же «Сибирское соглашение» постепенно трансформировалось сегодня в респектабельный и лояльный координационный совет глав сибирских регионов.


Еще более серьезной подобная объединительная идея выглядела в программе нынешнего кемеровского губернатора Амана Тулеева. В 1997 году Тулеев предложил объединить Кемеровскую, Новосибирскую, Томскую области, а также Алтайский край и республику Горный Алтай. Получившийся суперрегион должен был собрать, по мнению Тулеева, воедино потенциалы: научный (Новосибирск), академический (Томск), промышленный (Кемерово и Новокузнецк), сельскохозяйственный (Барнаул) и туристический (Горно-Алтайск). Правда, после заявления губернатора Томской области Виктора Кресса о том, что столицей такого суперрегиона должен стать Томск как центр самодостаточного региона, вопрос был сразу же закрыт...


Вот в чем дело. Все боятся при объединении или другой административной реорганизации потерять свой статус, свой кусок власти. Это факт. Не учитывать его в серьезной аналитике то же самое, что не брать во внимание температуру воздуха и воды при образовании льда. Так вот этот лед государственности во всех без исключения регионах РФ тает одинаково – от градуса заинтересованности в объединении-разъединении местных элит и их лидеров.


Два сценария плюс третий, но маловероятный


Центру легче управлять множеством маленьких и слабых территорий, чем крупными и сильными, что ослабляет центральную власть неизбежно. Даже если губернаторы и назначаются. Не будем забывать, что феномен «региональных баронов» в России появился как раз тогда, когда губернаторы не выбирались, а назначались Ельциным...


Поэтому есть два сценария развития государственности России. Первый: процесс затянется на много лет, и ни Путин (если он будет участвовать в выборах 2012 года), и ни Медведев (который точно будет участвовать в следующих выборах) не станут предпринимать решительных действий. Второй сценарий: произойдет такая перекройка России, что вместо Федерации будет унитарное государство с 20-25 областями-губерниями.
Есть и третий сценарий: Россия превращается из Федерации в союзное государство вместе с Абхазией, южной Осетией и Белоруссией. Однако он самый маловероятный по множеству причин.


А пока что мы идем по второму пути, хотя многим и кажется, что с первого мы не сойдем никогда.

Иван Русский

 

Следующая >>> Второе дыхание легкой промышленности >>>



Комментировать




Андрей Безруков: "Сейчас мы имеем дело с «больной империей»"

...

Олег Гринько: «Я меняюcь, и страна начинает меняться с меня»

...

Тамара Казанская: "Под запрет на продажу могут попасть около 70% земельных участков в Удмуртии"

...

Виктор Уланов: «Начинать надо с возврата доверия граждан»

...

Яндекс.Метрика
www.izhevskinfo.ru
Купол
Полиграф
Пресс-Тайм
Управление Госэкспертизы
Разработка сайта - "Мифорс" / Дизайн-студия "Мухина"